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  • 《决策参阅》2016年第10期:江苏发展普惠性学前教育的现状问题和对策建议
  • 推进教育现代化系列研究报告之三
     
                                  南京师范大学教授
                                  国家重点学科“学前教育学”学科带头人     虞永平
                                  中国学前教育研究会理事长
     
        [内容提要]江苏学前教育发展一直处于全国前列,普惠性学前教育公共服务体系初步建立。但从全省范围来看,苏南苏北、城市乡村的区域发展差异仍然很明显,学前教育投入机制,教师待遇和教师专业化水平等都有待进一步提高。因此,必须切实贯彻《江苏省学前教育条例》相关规定,落实依法治教;加强对学前教育的持续投入,提升学前教育办学质量;采取有效措施,保障教师的合法地位待遇;不断加大学前师范教育体系建设,提高教师培养和教学研究水平。
     
        近年来,我省认真落实国家关于实施学前教育行动计划的决策部署,大力推进学前教育改革发展,在全国率先推行学前教育五年行动计划,普惠性学前教育得到长足发展。
        一、江苏学前教育发展的现状
        1.依法办园在全国居领先地位。2012年1月12日颁布了《江苏省学前教育条例》(以下简称《条例》),以法律形式规定了“学前教育是国民教育体系的组成部分,是重要的社会公益事业”。《条例》强调,发展学前教育,应当坚持公益性和普惠性,实行政府主导、社会参与、公办民办并举。此外,江苏率先从法律层面提出并明确界定了“普惠性民办幼儿园”的含义,并主要通过财政手段进行扶持。2015 年颁布《江苏省普惠性民办幼儿园认定管理办法(试行)》,规定“凡2011 年后新建成的城镇和新农村建设配套幼儿园, 若没有举办为公办幼儿园的,原则上应申请举办成为普惠性民办幼儿园”。
        2.学前教育投入得到加强。2012年,省财政厅、教育厅发布《关于建立健全学前教育经费保障机制的通知》,进一步强化学前教育的公益性和普惠性,理顺投入体制,改善办园质量。《条例》从法律层面探索建立学前教育公共财政经费保障机制,省、市政府通过专项资金、奖励补助等方式,支持各地发展学前教育。在投入总量上,近5年来,省财政统筹中央补助经费共安排专项资金19.4亿元,其中省本级经费14亿元,全省各级财政投入学前教育发展资金超过250亿元,并在投入的分配上重点关注了农村学前教育发展。2015年底,全省幼儿园总数为56759所,比2009年增加了962所,增幅23.4%。全省在园幼儿250.73万余名,学前三年幼儿入园率超过97.5%,在公办幼儿园就学幼儿占70%,80%的幼儿就学于省、市优质幼儿园,全省已基本建立了公益普惠的学前教育公共服务体系。据不完全统计,2011年以来,全省共计新增幼儿教师3万余名,其中公办在编教师6000余名,师资力量得到有效加强。
        3.体制机制改革不断向前推进。在省委省政府的关注支持和推动下,我省学前教育体制机制创新呈现了崭新的面貌,涌现了一批体制机制改革的典型。各地在学前教育体制机制上不断创新,形成了很多新的政策和举措,大力推动了学前教育事业的发展。如镇江市对办园、投入和管理的体制和机制进行了全面深入的探索,坚持公益性、普惠性和优质多元发展的原则,构建了“五为主”(学前教育事业以公益性为主,办学体制以公办为主,经费投入以公共投入为主,师资队伍以公办教师为主,管理以教育行政部门为主)发展格局,这些改革对当地学前教育事业的发展起到了积极的推动作用。
        4.教育质量得到提升。提升学前教育质量是学前教育事业发展的应有之义,更是普及率提高后学前教育发展的重点任务。加强对学前教育质量的投入,应该成为政府投入的重要原则,应设立内涵建设专项,着力提升幼儿园课程实施水平。为此,省财政每年拨款2000万元专项经费,在全省每期选择50所薄弱幼儿园进行课程游戏化项目建设,目前即将遴选第三期项目幼儿园。该项目借助江苏优势专家资源和省、市、县、园四级教科研网络,通过探索弹性时间管理、户内外活动空间管理、生活化教育资源管理、过程性课程审议管理、扁平化专业管理等方式,全面推进纲要和指南精神的落实。项目实施以来,教师的儿童观、教育观、课程观发生了显著变化,幼儿游戏活动开展卓有成效。
        二、全省普惠性学前教育发展中存在的主要问题
        1.苏南苏北发展差异仍很明显。由于省域内经济发展的不平衡,苏南地区经济较为发达,财政资金较为充裕,学前教育发展的基础良好,苏北地区经济发展相对落后,财政经费不足,学前教育的发展需要省级政府予以更多的统筹与支持。具体来讲,苏北地区在学前教育发展中的问题集中体现在:投入的总量和投入的方向上,县乡两级财政压力大,难以保障学前教育发展配套资金的落实;在投入方向上,苏北地区财政投入偏向于硬件;在幼儿园教师方面,缺口大、质量偏低,待遇不高,需要采取有效的措施,打牢学前教育持续发展的基础。苏南地区,学前教育发展面临的主要问题是如何解决外来人口的增长与学前教育公共服务供给能力之间的矛盾,如何优化公办幼儿园的布局以及加强各政府部门的合作等等。
        2.学前教育投入机制有待进一步完善。当前,县级财政是区域内学前教育经费的主要来源,区县政府是学前教育财政性经费投入的主体。对于苏北地区,“以县为主”的投入体制重心过低,部分地区尤其是苏北的县级财政自给能力不足,难以维持较高水平的学前教育可持续发展的长期投入。另外,在大力发展学前教育的背景下,一些地方县级政府将财力重点放在了幼儿园硬件建设上,幼儿园的日常运转主要靠收费,办园条件难以得到改善,教师工资待遇低,影响了教师队伍的稳定和素质,也影响了幼儿园教育质量的提高。
        3.教师待遇和教育质量有待提高。目前,我省在编教师比例最高的县也仅40%左右,部分乡镇的公办教师比例低于10%。在广大乡镇,乃至一些城郊幼儿园中,非公办教师和民办教师的数量大、待遇偏低,难以吸引良好师资,接近30%的师范生没有从事学前教育工作,且教师的流动较频繁。教师专业和学历水平不高,专任教师持证率偏低,尤其是村办园的教育教学主要依靠未达到上岗要求的教师完成,教师缺乏科学的专业理念和专业知识,专业能力较低。教师队伍老龄化严重,以实地考察过的苏北某乡镇为例,50岁以上占10%,40-50岁占50%,面临结构老化、人才断档问题。对江苏省部分园所的中班调查发现,最小班级规模为20人,最大班级为55人,超过一半的幼儿园中班规模在35人以上,而班级规模较大的现象在苏北地区尤为突出。受到家长观念、师资水平和经费投入等多方面因素的制约,教育质量的提升还有很长一段路。
        三、完善普惠性学前教育公共服务体系的政策建议
        1.加大《条例》的执法检查,进一步落实依法治教。《条例》对我省学前教育发展的指导思想、基本价值立场、教育内容、体制和机制、措施和策略、责任和义务等方面作了明确的规定,《条例》执行的质量将直接影响到学前教育发展的水平。政府是发展学前教育的关键责任主体。政府责任的落实情况,应该通过执法检查加以检验。因此,常规性和专题性相结合的执法检查,是推动学前教育健康发展的重要手段。
        2.加强对学前教育的持续投入,提升学前教育办学质量。入园率不是衡量学前教育的唯一依据,幼儿受怎样的教育,是否真正得到了发展才是衡量教育质量和学前教育事业发展的关键。江苏应该从有质量和高质量的视角加强对学前教育的投入,确保投入的合理性和有效性,努力提升学前教育经费在公共财政性教育经费的比重。考虑到国家生育政策调整可能带来的资源紧缺等因素,各级政府必须关注有质量和高质量的学前教育所需要的基本投入,确保合格师资、科学的课程和适宜的环境。要从学前教育的特殊需求和幼儿园教育成本高于小学教育的基本事实出发,重新确定幼儿园生均公用经费。此外,加大财政对苏北学前教育的扶持力度,建立有效的扶持机制。要加大对人口大量流入地学前教育的关注和鼓励性投入力度,提高这些地区发展学前教育的积极性。
        3.采取有效措施,保障教师的合法地位待遇。幼儿园教师地位待遇是影响学前教育质量的主要因素,我省幼儿园教师的待遇呈现明显的城乡差异、南北差异和体制差异。尤其是公办教师和非公办教师之间的收入存在明显的差异。建议在深入调查研究的基础上,进一步加大投入力度,采取有效的政策和措施,缩小不同教师之间的收入差异。建议省财政对苏北幼儿园教师进行直接补贴,同时加大对改善教师待遇的检查力度。确保非编幼儿园教师有尊严的生活。
        4.加大学前师范教育体系建设,提高教师培养和教学研究水平。师范教育体系是学前教育持续稳定发展的主要支撑。如何建立起数量充足、质量有保障并能自我更新和完善的师范教育体系,是发展学前教育的重要政策考量。当前,我省的学前教育存在本科数量不足、专科专业性不足的问题。本科生培养占全省幼儿园教师培养的比例不足25%,专科类学校中,从学校教育专业改行培养学前教育专业人才的比重较大,师资专业性不够。有些学校专业性师资不足10%,跨行未经培训教授专业课程的教师比重很大。建议加大对学前师范教育体系投入的力度,加强财政对学前教师教育新体系建设的支持,努力推进专业设置准入、教师准入和课程准入,确保师范院校专业教师的专业化,不断提升幼师教育和培养的水平。


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