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  • 《决策参阅》2016年第4期:环境污染第三方治理PPP模式的制度设计与执行建议
  • 江苏生态文明建设系列报告之四
     
        研究基地:江苏社会管理法制建设研究基地
        承担单位:南京工业大学
        课题负责人:刘小冰 南京工业大学法学院院长、教授
        课题组成员:纪潇雅、朱德明、蔡婷婷
     
        [内容提要]我省在关于加快推进生态文明建设的实施意见中明确指出,引导鼓励社会资金以PPP等不同形式参与生态保护与建设,实现投资主体多元化。将PPP模式合理运用于第三方治理,有利于拓展环境保护资金渠道,将社会资本与环境保护需求有效融合。本文给出完善第三方治理中PPP模式应用的制度设计与执行的建议:第一,寻求第三方治理中PPP模式应用的制度突破点;第二,明确第三方治理中PPP模式应用的责任分配;第三,完善第三方治理中PPP模式应用的相关制度;第四,明确各方角色定位,树立守法意识和契约意识;第五,完善市场机制,真正体现其本质特性;第六,发挥监督效用,防止制度漏洞。
        环境污染第三方治理(以下简称“第三方治理”)是治理环境污染、推进环保设施建设和运营专业化、产业化、市场化的重要途径,也是我国环境污染治理中进行增量改革的重要方面。在环境污染治理领域逐步向社会资本开放的趋势下,第三方治理制度需要利用PPP模式来解决项目建设与运营、专业环境服务公司引入等问题。
        一、环境污染第三方治理与PPP模式的运用
    根据《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》,第三方治理指排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托环境服务公司进行污染治理的新模式。尽管第三方治理行为发生在排污企业和第三方企业之间,但“第三方”这一名词本身就是相对于政府与排污企业传统二元关系而论的,所以第三方治理实际上就是在政府和市场之外由第三方参与污染治理的制度。政府在该制度中依然扮演着不可或缺的作用:一方面,第三方治理应遵守“坚持政府引导推动”的原则;另一方面,在特殊情况下,政府本身有可能就是责任主体,比如针对性城镇污染场地治理和区域性环境整治。
        第三方治理的主要模式可以分为企企合作、院地合作和政企合作,但其中政企合作是当下国家关注的重点领域。在环境治理第三方治理中运用PPP模式,有利于缓解第三方治理运转危机,引入专业企业解决环境治理问题降低成本;有利于改善第三方治理运作模式,增加环境治理的专业性,促进市场化、产业化;有利于提高第三方治理资金使用,实现财政资金由“买工程”向“求服务”转变。
        二、完善第三方治理中PPP模式应用的制度设计
        第三方治理中应用PPP模式,应注意突出重点,设计具有合理可行性的制度体系。 
        1.寻求第三方治理中PPP模式应用的制度突破点。一是优化顶层立法设计,加大地方政策引导。通过立法明确各方的权利义务,设立具有可操作性的运转机制,出台融资政策,明确政府财政支出与补贴制度,从顶层设计上保证其良性运转。二是提高项目的识别能力,加大项目示范比例。在第三方治理中推广PPP项目,完善遴选机制,加大示范点建设,总结具有可操作性、可复制性的方案,增加示范点作用。三是完善合同设计,注重监管考核。在合同设计方面,在引入社会资本的合同设计阶段明确相关监管要求,保证社会资本对具体PPP项目的运行投入;履行阶段做到“全过程、全方位”管理,对治理项目定时公开考核,提升合作效率;合同履行评价阶段根据评价结果和合同约定对价格或补贴等进行调整,对社会资本方评价,并将政府履约情况纳入绩效评价体系。
        2.明确第三方治理中PPP模式应用的责任分配。一是明确政府在PPP模式中的基本责任。政府在第三方治理中,具有平等主体与监管主体双重职责,引入PPP模式并非单纯的政府融资,而是利用这一方式倒逼地方环保执法改革,利用社会资本强化环保基础设施建设,完善项目保障措施。二是明确社会资本在PPP模式中的基本责任。通过法律顾问等形式积极保障自己的权益,在签订合同时应委托专业机构和律师,完善合同框架设计,明确政府权责;形成契约意识,积极履行相关职责,加大投入力度,按标准、按期限完成环保设施的新建、改建。三是相关各方在PPP模式中的基本责任。通过地方试点,积极应用独立的第三方仲裁机构,确保具体项目中政府与企业之间的纠纷得到公平解决。
        3.完善第三方治理中PPP模式应用的相关制度。一是设立环境保护公益金。针对目前PPP模式主要运用于项目层面的现状,发挥PPP模式第二层次(环保产业)和第三层次(区域或流域环境保护)的作用,鼓励社会资本设立PPP模式环保产业基金。建立省环境保护公益金,依靠排污者缴费、政府财政拨款、社会捐助等多渠道资金,支持环境服务公司申请贷款,投资运营工业污染治理设施;加强基金管理,设立对应多个产业的项目包,使中低利润的环保项目可以通过产业链相互呼应的设计来降低风险,提高项目包的整体收益。二是设立第三方治理诚信档案。建立健全治理档案信息公开共享制度,建立环境污染治理企业诚信档案,确保第三方治理档案在全国范围内实现互联互通,形成全社会高度覆盖、充分共享的信用记录,健全信用体系激励制约机制。三是强化第三方治理的责任规制。明确污染者与第三方治理企业之间的责任分配,建立违约风险补偿与责任追究机制。
        三、推进第三方治理中PPP模式应用制度执行的对策建议
    在第三方治理中运用PPP模式,不仅需要注重制度设计,以完善的制度体系保障两者的科学结合,更需要加强制度执行能力,防止出现制度变异。
        1.明确各方角色定位,树立守法意识和契约意识。一是厘清政府的角色定位,转变原有的行政干预方式,强化引导与保障功能。联合环保部门、财政部门设立PPP办公室以及派出机构,在政策制定、宣传培训等方面作出规划;及时公布相关信息,以利于筛选优势资本,加强社会监督;加大技术投入,积极扶持培育高质量的环保企业;软性手段和硬性要求结合,在简政放权、充分激发市场活力的原则下,对治理不力的污染企业强制推行第三方治理,对违约的第三方企业追究相应责任。二是推动政府与企业的新型合作关系。当政府是污染责任人时,政府与企业是一种依照环境绩效合同等形式形成的合作关系,应作为平等主体认真履行合同;当政府不是责任主体时,政府与第三方企业是以特许权协议为基础的合作关系,需要摆脱传统的干预、领导思维,按照约定履行相关责任。三是培养企业守法精神,树立契约意识。强调法律服务的重要作用,通过加强企业监督与教育、配备公司律师和设立信用档案制度及其他综合措施,提高企业及其负责人的违法成本,培养其守法意识和契约意识并提升其履约能力。
        2.完善市场机制,真正体现其本质特性。一是完善相关经济政策与风险调控。完善第三方治理中的经济政策,对于环境服务公司承担的第三方治理项目,实施税收优惠政策,其应征的增值税即征即退;在风险调控方面,第三方治理合同的履行存在较大的经济风险,应引导保险公司开发相关保险,突发事件发生后由保险机构进行赔偿。二是建立第三方治理市场准入与退出机制。在准入机制上,不应给予过于强硬的标准,采取通过企业信用评价优先选择具有良好信用的企业等弹性手段;在退出机制上,同样采取信用评价,对不符合标准的企业采取列入“黑名单”等方式,禁止其继续从事与环保相关的行业。三是明确环境服务收费标准。政府指导设立行业相关标准,对价格收费、治理效果等标准进行指导与建议,引导行业向科学运行的方向发展。
        3.发挥监督效用,防止制度漏洞。一是创新监督方式。在第三方治理的PPP模式应用中引入监理制度,第三方治理的监理主体应该由独立的专业机构担任;发挥公众参与的作用,明确媒体监管的途径与参与阶段,界定媒体监管的方式与相关义务;创新第三方治理中PPP模式应用的信息公开方式,保证公民参与环境污染第三方治理的基本权利。二是发挥行业组织作用。建立健全行业自律机制,建立行业标准强化监管,提高行业整体素质;环保部门对行业组织予以指导监督,对行业章程等相关的内部制度规定予以审核。三是加强市场监管。鉴于环境污染处理仍具有公益性,通过加强行业立法、强化市场监管、明确考核标准等手段,对第三方治理企业进行考核与监管,对不符合相关标准的第三方治理企业及时予以清理。


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