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  • 《决策参阅》2016年第3期:江苏完善水环境生态补偿机制的对策建议
  • 江苏生态文明建设系列报告之三
     
        研究基地:江苏社会管理法制建设研究基地
        承担单位:南京工业大学
        首席专家:刘小冰
        课题负责人:刘小冰 南京工业大学法学院院长、教授
        课题组成员:方  晴、刘建功、朱德明、肖  盼
     
        [内容提要]完善水环境生态补偿机制,首先需要树立“可持续发展”、“预防为主,保护优先”及“公众参与”的水环境生态补偿理念。其次要健全江苏水环境生态补偿机制的基本框架,主要包括细化补偿主体与受偿主体、完善多元化的补偿方式、补偿标准及补偿核算方式、拓展补偿资金的来源并加强监管、设立法定公共组织以提高补偿执行工作的效率等。最后需进一步完善江苏水环境生态补偿机制的法制保障,逐步完善生态补偿的立法保障,在执法过程中加强跨流域、跨省际协调合作,探索实施加快建立司法救济制度等。
        生态补偿机制的建立对江苏水环境质量的改善有一定效果,但整体来说,这一机制仍处在探索发展期,许多问题尚没有得到根本解决,存在的主要问题有水环境生态补偿的法治理念尚未真正树立、水环境生态补偿机制的基本框架尚不健全、水环境生态补偿机制的法制保障尚不完善。为此,迫切需要树立新的生态补偿理念,进一步完善江苏水环境生态补偿机制。
        一、明确水环境生态补偿的法治理念
        1.树立“可持续发展”的生态补偿理念。妥善处理经济发展与生态保护之间的矛盾,树立“既要金山银山,更要绿水青山”的发展理念。要利用水环境生态补偿机制,维护水环境生态系统内各种物质和能量的稳定性与均衡性,防止水环境发生代际退化,实现代际公平。
        2.树立“预防为主,保护优先”的生态补偿理念。在水环境生态补偿法律机制的完善中,必须彻底改变以往“先污染,后治理”的处理思维,让“预防为主,保护优先”的指导思想发挥根本性的功效。
        3.树立“公众参与”的生态补偿理念。随着公众的生态补偿意识逐渐提升,在江苏省内按层级建立公众参与的生态补偿公益组织将成为迫切需要,公众可依其个人意愿加入生态补偿公益组织并参与生态补偿事务的决策、管理与执行。这将改变群众对“政府治理”的过度依赖心理,为形成“公众参与”的生态补偿理念提供较为便利的平台。
        二、健全江苏水环境生态补偿机制的基本框架
        1.细化补偿主体与受偿主体。从行为性质的角度来看,因他人保护和改善生态环境、提高生态系统服务功能、增进生态利益而受益的或者环境资源的开发利用者,都应当成为补偿主体;相应地,因保护和改善生态环境、提高生态系统服务功能、增进生态利益而使自身利益受损的贡献者或者因他人开发利用环境资源而受损的,都应当成为受偿主体。国家作为环境资源的所有者及管理者,理应成为生态补偿法律关系的补偿主体,且由于水环境的公共利益属性导致受益主体难以界定,因而应由政府作为受益公众的替代补偿主体。
         2.设立多元化的补偿方式。水环境生态补偿的方式应当具有多元性,要在生态补偿的不同阶段运用不同的补偿方式,实行“差别化补偿”。例如水环境生态补偿中较重要的补偿方式有:以财政转移支付为主要形式的资金补偿,以提供同资金等价的生产要素和生活要素为主要形式的实物补偿,以及在权限范围内利用制定政策的权力和优惠待遇为主要形式的政策补偿。其中政策补偿更符合“差别化”需求,主要包括“异地开发”“项目补偿”和“智力补偿”三种:“异地开发”更适合于水环境补偿,在上游地区因保护水环境而错失大量工业项目后,下游地区补偿其一块“工业地”,突破其地理空间瓶颈;“项目补偿”通常被称为“造血”补偿,是补偿主体将补偿资金转化为生产项目,帮助受偿主体建立替代产业,以强化自我发展能力;“智力补偿”是由补偿主体进行智力服务,提供免费的技术与管理培训,培养受偿地区的技术人才和管理人才,以提高其生产技能与管理组织水平。
        3.完善补偿标准及补偿核算方式。目前,江苏省水环境补偿核算是以断面水质是否达标为计算依据的,并没有考虑超标浓度等因素。目前北京、天津、河北、上海、福建等地区已经针对不同的污染物排放绩效开展了差别化排污收费,建议我省对超过的不同浓度应进行区分并设立“差别补偿标准”。在区分断面水质浓度的同时,也要对不同浓度的排放量作出区分,排放量越大,补偿标准也相应提高,从而更加合理公平地弥补生态系统服务贡献者的水环境保护成本。此外,随着江苏省水环境保护建设工作日趋完善,今后补偿标准也应当视情况而逐渐提高。
        4.拓展补偿资金的来源并加强监管。江苏水环境生态补偿资金除了政府的财政转移之外,补偿资金的来源比较匮乏。可以借鉴西方国家的市场化融资手段,例如发放国债或地方债券、PPP方式、设立基金以及生态信贷等方式广泛筹集补偿资金,以用于解决无生态环境建设启动资金的问题。同时,要完善水环境各区域政府的生态补偿资金监管制度,可以借鉴《河南省水环境生态补偿暂行办法》对水环境补偿资金监管进行详细制度设计,在市、县政府应当设立水环境生态补偿资金的专门账户和资金专项档案,严格实行专款专用,并追究违法使用责任。
        5.设立法定公共组织以提高补偿执行工作的效率。当前,江苏水环境生态补偿的法定补偿机关是由江苏省政府来担任的,缺乏针对性和专业性。因此,可以通过人大立法和政府授权的途径,在生态补偿领域建立起法定公共组织,代替政府担任补偿机关的有关职责。经过授权以后,设立的法定公共组织原则上只对相应政府的领导小组负责,与上级政府部门或省际跨流域地方政府之间的交流协作也通过领导小组及其授权的机构来进行。
        三、完善江苏水环境生态补偿机制的法制保障
        1.重视立法体系的完善。以《环境保护法》关于生态补偿的原则规定为基准,结合江苏地方实践,对水环境补偿主体、补偿方式、补偿标准及补偿资金等以地方立法的方式加以具体细化。此外,由于水环境问题相当复杂,长江、运河以及太湖、微山湖等水域都是省际跨流域与水域,应主动加强省际合作,并积极争取由国务院牵头制定跨流域、跨省际的流域生态补偿的办法或条例,为处理好涉及两个以上省份之间的跨流域生态补偿问题提供法律依据。 
        2.加强执法过程中的协调合作。江苏省内可以由省政府或其职能部门作为协调主体进行协调,而在省际跨流域生态补偿中,可由国家层面设置综合管理机构进行组织和协调,针对补偿方法、补偿数额等具体操作内容与生态补偿利益相关各方进行沟通、协调,定期会商,信息共享,履行监督、仲裁、奖惩等相关职责。同时,组建技术咨询专家组,负责相关政策和技术的咨询,以进一步增强生态补偿的专业性和科学性。
        3.加快司法救济制度的建立。水环境生态补偿“权利”,主要是水环境生态服务贡献者或因环境资源的开发利用而受损害者所享有的发展权,这种发展权在我国的宪法、《民法通则》和《物权法》中均没有得到保护。生态补偿决定属于行政机关的行政行为,可以规定通过行政诉讼或复议进行权利救济。由于生态补偿纠纷通常与国家政策相关,而行政机关与法院相比对涉及的专业问题更为了解。因此,在生态补偿纠纷的救济方法上,应当复议前置,达到节约司法成本的效果。另外,生态补偿主要涉及的是当事人双方的财产权利问题,大多不涉及行政权的相关问题,因此可以适用司法调解来解决纠纷。


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