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  • 《决策参阅》2016年第2期:江苏大气雾霾治理财税政策优化的对策建议
  • 江苏生态文明建设系列报告之二
     
        研究基地:江苏服务型政府建设研究基地
        承担单位:南京理工大学
        课题负责人:徐晓亮  南京理工大学副教授      程  倩  南京理工大学教授
        课题组成员:金世斌(省政府研究室)、李 江、戴佳静
     
        [内容提要]江苏省是经济强省,但同时也是单位工业污染负荷最高的省份之一,属于大气雾霾高发区域。基于江苏省大气雾霾的主要成因及发达国家经验,建议:1.深化资源税和排污费改革,进一步发挥两者的调节功能;2.合理设计道路拥堵费,在重点城市和区域进行试点,控制机动车的尾气污染;3.完善清洁能源的补贴制度和PM2.5减排区域间补贴机制,分别在重点行业和区域进行试点;4.大力发展绿色金融,加快转变经济增长方式;5.推进PPP合作充分动员市场力量,引导社会资本投入,构建大气雾霾第三方治理模式。
        省委省政府高度重视大气污染的研究和治理,通过出台《江苏省大气污染防治条例》以及相关政策和意见,取得积极进展。但目前仍存在煤炭资源税率较低、排污权交易供不应求和溢价率较高、补贴机制不够系统、道路拥堵加大环境成本等问题。如何充分发挥财税政策的引导激励作用,减少资源过度消费和环境污染,降低江苏大气雾霾发生的频率和严重程度,成为江苏推动绿色发展、加快生态文明建设必须解决的问题。
        一、江苏大气雾霾形势及成因
        1.江苏大气雾霾形势。近几年《江苏省环境状况公报》显示,我省空气质量相对稳定。按照《环境空气质量标准》(GB3095-2012)二级标准限值进行年度评价,2013到2014年间,全省13个城市环境空气质量均未达到国家二级标准。与2013年相比,2014年全省环境空气质量略有好转,其中,PM2.5年均浓度较2013年下降9.6%,PM10、二氧化硫、二氧化氮和一氧化碳浓度也均有不同程度下降。根据对2005-2014年的废气和主要污染物排放的情况分析,二氧化硫、氮氧化物的排放总量总体上在逐年下降;烟(粉)尘的排放总量不稳定,在2014年达到10年来的最高值76.37万吨。《江苏省2014年气候公报》显示,江苏省冬季雾霾天气频发,持续的雾霾天气对人民生产生活和交通运输产生较大影响。江苏省2015年2到5月气候影响评价显示,每个地级市都出现不同程度的雾霾现象,其中,苏南地区雾霾出现次数和频率较大。总体分析,江苏省大气雾霾情况在相当长一段时间内仍然较为严重,并很有可能呈现出进一步扩大趋势。
        2.江苏大气雾霾成因。导致江苏省大气雾霾产生的主要因素包括“两低一高”:一是清洁能源占能源消费总比重低,江苏能源消费结构中煤炭占比较高,因煤炭消费形成的大气雾霾污染程度较严重,三分之一左右大气雾霾来源于煤炭资源的燃烧。二是清洁出行比重较低,地铁等公共交通使用比例相对较低,其中城市居民地铁出行的比例远低于发达国家70%的比例。三是江苏汽车保有量较高,机动车尾气排放形成大气雾霾,其汽车尾气排放和非燃煤PM2.5释放远高于发达国家水平和地区。据统计,2015年底南京汽车197.93万辆,逼近200万大关,户均私家汽车拥有量达0.78辆。   
        二、大气雾霾治理的发达国家经验分析
        发达国家的大气污染治理大多规避了停产、限行等强硬性限制措施,采取了以法律手段和经济手段为主,行政指令为补充的促进改善空气质量和引导市场主体自我治理污染的柔性化解与引导型政策等综合性治理模式。
        1.英国。一是提高燃油税、征收环境税、排污权交易等措施,出台系列税收优惠政策,如税收返还、加速折旧等,从收入征税转向对环境有害行为征税;二是处罚力度大,不设置罚款的最高限额;三是采取优惠措施鼓励企业投资利用绿色能源;四是提高停车费,征收拥堵费,停止向环境污染严重的车辆发放执照;五是支持新能源汽车的发展,买主享受高额返利,免交汽车碳排放税和停车费;六是采取弹性的经济手段,如征收气候变化税、设立碳基金、建立碳排放交易制度等。
        2.美国。一是建立完备的排污权交易机制,实行排污许可证制度,规范排污企业行为;二是严格惩处违法排放,没收违法所得的经济利益,对造成环境损害的行为进行民事诉讼和公益诉讼追究赔偿;三是清洁能源补贴政策,出台相关清洁能源补贴政策,如能源之星(ES)节能公益基金现金补贴等,通过退税和税收激励来推动交通运输电气化;四是创新清洁能源投融资模式,如设立节能公益基金,对工业企业购买节能设施提供低息贷款等。
        3.德国。一是出台一系列清洁能源补贴政策,包括可再生能源价格补贴、能源投资补贴、太阳能电池政府补贴、可再生能源用户补贴、森林保护补贴、10亿欧元补助大气保护技术、政府绿色采购等;二是创新清洁能源金融投融资模式,实施清洁能源生产企业的贷款优惠,提供资金支持。
        4.日本。一是对企业固定污染源收费,对汽车尾气进行征税、调整燃料税率等;二是将低排放车辆分级,按减排程度给予消费者减税补贴,缩短汽车更新年限,征收超过更新期汽车的回收费用;三是建立排污费补偿机制,SO2排污费可用于补偿受害者;四是实施清洁能源补贴政策,如办公大楼和住宅低碳化补贴,节能技术、设备补助金制度、针对节能项目优惠减税制度。
        5.芬兰。一是征收能源税促进节能,根据能源中碳含量收取能源税,利用能源税的收入来支持能源技术的开发;二是采取经济手段促进新能源技术发展,芬兰贸工部资助能源工业企业使用新能源技术。
        6.新加坡。一是制定税收政策、车辆配额制度、燃油质量标准、在用车检测维护制度、区域通行证等制度;二是征收道路拥堵收费;三是建立完善的公交服务,出台各种优惠政策鼓励民众公交出行。
         三、推动江苏大气雾霾治理的财税政策优化对策建议
        1.深化资源税和排污费改革,进一步发挥税费的调节功能。一是解决资源税费标准偏低和定位设计不合理问题。建议在区域经济可承受区间内,适度提高资源税负水平,可将资源税税率设置在8-10%之间,并进一步扩大征收范围、将回采率或者资源开采后污染的处理情况与税率水平联系起来,制定鼓励回收利用的优惠政策。二是解决排污收费制度不经济、收费标准低、征收范围窄、实施效率低等问题。在苏南发达区域,如无锡、常州等,进一步健全排污权交易市场;在苏中部分区域,尝试推行排污权跨区域交易试点;在苏北核心城市,如徐州、连云港等,进行排污权交易市场培育,并适度提高收费标准与要求,激励企业提高污染治理水平,将市场手段和行政手段相结合,加强对企业排放污染物种类、数量的监测,提高排污费收缴率,充分发挥排污费倒逼作用。
        2.合理设计道路拥堵费,在重点城市和区域进行试点,控制机动车的尾气污染。借鉴北京市城市拥堵费改革的相关经验,建议在合理范围内对重点区域征收道路拥堵费,从排放量来划分汽车类别,收费标准分为5类,其中,对车辆理想状态下行驶1000米排放量排放低者为1类,即每公里二氧化碳排放100克以内,二氧化碳排放量超过225克/公里为排放最高即为5类。通过城市拥堵费征收改变人们出行成本,引导居民选择清洁出行,减少尾气排放,控制机动车污染。
        3.完善清洁能源和PM2.5减排区域间补贴机制,分别在重点行业和区域进行试点。一是进一步完善清洁能源补贴机制,加强对新能源产业的补贴,同时建立政府绿色采购和补贴制度,设立清洁能源采购目录,政府优先购买清洁能源产业产品;对新能源生产者、消费者直接补贴,加强清洁能源补贴政策的宣传工作等。二是在国外治理大气雾霾成功经验基础上,制定江苏省PM2.5减排区域间补贴机制。对江苏省内不同区域实施PM2.5减排区域间补贴政策,采用减排指标和目标分解,在PM2.5排放较少区间内对区域实行相应的财政补贴,如江苏沿海区域等;而在PM2.5排放较多区域,如苏南地区和苏中地区,减少相关的财政补贴。结合不同区域的PM2.5排放特征,充分发挥补贴经济手段,调动各地县市节能减排的积极性。
        4.大力发展绿色金融,加快转变经济增长方式。一是在部分特色金融机构,如农行、南京银行等,建立以绿色信贷为核心的特色金融服务体系与管理机制,将各行业的客户按政策导向分为支持、维持、压缩、退出四类,实施差别化的信贷管理策略,支持生态建设。二是引导基金推出碳金融等新型金融产品,支持新能源、节能环保等新型战略产业,开辟“绿色通道”,优先准入、优先审批、优先支持。三是对有潜力提升改造的企业在污染源治理、节能减排等“增绿项目”上给予信贷支持,推动传统金融向绿色金融转型和发展,加速经济增长方式转变。
        5.推进PPP合作充分动员市场力量,引导社会资本投入,构建大气雾霾第三方治理模式。建议进一步推进PPP合作,充分动员市场力量利用中国清洁发展机制基金资金,拓宽多元化投融资渠道,积极引导社会资金、外资投入低碳技术研发、低碳产业发展和控制温室气体排放重点工程等。构建基于环保PPP模式的雾霾治理投融资管理模式,解决雾霾治理污染尺度大、资金匮乏等问题。在环保等重点行业,加快相关产业上市,通过资本市场融资,联系国际与国内,通过创新融资模式,推进PPP模式进行合作,吸引社会资本参与公共服务领域,着力打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务的供给双引擎。


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