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  • 《决策参阅》2015年第41期:新常态下江苏沿海区域协调发展研究
  •     研究基地:江苏沿海发展研究基地

      首席专家:钱正英、梁学忠、崔  刚    

        课题负责人:郝宏桂(盐城师范学院教授、江苏沿海开发研究院院长)

        课题组成员:郇恒飞、杨海华、孙小祥

        [内容提要]江苏沿海开发加快了沿海地区区域协调机制建立的步伐,但区域协调机制仍处于初级阶段,存在着横向协调机制缺失、中心城市间和城乡间发展差距大、产业布局不合理、沿海生态环境脆弱、纵向行政统筹功能不到位等问题。加快区域协调机制建立,建议:加快以联席会议为基本形式的组织建设,建立组织机构推进区域合作;实施行政区划调整,突破行政区隔,优化沿海经济带城镇空间布局;促进区域内产城融合、产业联盟建设步伐,加快区域经济一体化进程;统筹制定区域发展规划,科学规范使用沿海各类资源;增强省级政府的统筹作用,完善省级政府的纵向协调机制。

        编者按:为深入学习贯彻党的十八届五中全会和省委十二届十一次全会精神,省社科联组织省决策咨询研究基地及有关方面专家学者,围绕江苏对接国家战略和省内区域协调开展深入研究,形成系列决策咨询报告,供省领导参阅。

      

      经济新常态背景下,江苏沿海地区加快转型发展、创新发展的步伐,需要从区域一体化和区域协调发展的视角,主动对接“一带一路”和长江经济带建设等国家战略,探索区域协调机制,打破原有行政区界限, 实现资源的优化配置和生产要素的自由流动,谋求区域的整体共同进步。

      一、江苏沿海地区区域协调发展存在的问题

      江苏沿海开发加快了沿海地区区域协调机制建立的步伐,省级行政协调机构已经建立,沿海三市市域内相继成立了有关职能协调部门,但当前江苏沿海地区区域协调机制还没有完整地建立起来,协调发展还存在一些亟待解决的问题:

      1.沿海三市间缺乏有效的协调机制,行政区经济模式没有得到实质性转变。一是沿海三市间尚未建立完善的常设行政协调机构,市域之间缺乏有效的协调机制,影响了城市合作的有效性和持续性。二是在产业布局和项目招商过程中,出于政绩和地方利益优先考虑,难以从整体上采取联合一致的行动,造成了地方政府间的关系依然是竞争大于合作。三是在城市规划、基础设施建设、招商引资和资源利用上,区域行政壁垒问题突出;在资金投入和产业选择上存在各自为战的现象,导致了产业的同质化发展。四是行政区经济模式没有得到应有的转变,城市间更多是以经济利益来决策和行动,表现为GDP竞争及政绩竞争。

      2.中心城市和城乡间发展差距较大,产业布局不合理影响了区域竞争力的提高。一是中心城市之间经济实力差距较大,城乡二元经济结构明显,带来了城乡基础设施和公共社会服务无法有效对接、城乡间产业关联度不高、居民收入与生活质量差距加大。二是交通、居住等基础设施水平及相关产业链配套能力不强,难以吸收优质资本和高端人才入驻,影响了整体的投资水平和竞争能力的提高。三是产业布局不够合理,产业协同竞争能力不强。受行政区划和地方利益的影响,江苏沿海地区产业同质化现象突出,集群化程度低,产业结构不够优化,能够带动区域经济腾飞的产业链尚未形成。四是战略性新兴产业竞争能力不强,缺乏拥有自主知识产权的核心技术,多数企业大都处于产业链条的上游;港口布局分散,工程建设缓慢,龙头带动作用不强。

      3.环境污染事件时有发生,沿海生态环境脆弱,经济与环境协调发展任务艰巨。一是陆源污染尚未得到有效控制,工业和生活污水大量排放使部分海域营养盐超标,排污口邻近海域生态环境恶化。二是农业生产大量使用化肥、农药导致农业面源污染突出,沿海地区土壤退化、有机质含量降低。三是港口污染造成近岸海水石油类含量超标,导致海洋生物资源减少、海洋渔业产量大幅下降,沿海浅滩生态系统处于亚健康状态,伴有赤潮、浒苔等生态异常现象的发生。四是环境管理部门亟待进一步理顺关系,滩涂开发存在因部门利益而导致短期开发、哄抢和争夺资源的现象;环保投入不足,集中供热、污水处理、生活垃圾处置等基础设施建设滞后,对环境违法行为处罚力度不大,环保基础设施得不到应有的经济补偿,公众参与环保的机制尚未形成。

      二、构建江苏沿海地区区域协调机制的对策措施

      1.加快以联席会议为基本形式的组织建设,建立组织机构推进区域合作。一是健全沿海地区市级政府间横向合作机制并与省级纵向协调机制结合起来,以市级横向协作作为省级协调机制的基本构成和制度延伸。二是组建合作委员会作为区域协调组织的领导机构,领导小组成员由沿海三市主要领导担任,负责区域重大事务决策和相关协调工作。三是建立常态化的联席会议制度。三市市长轮流作为联席会议的召集人,分管发展改革工作的副市长、政府秘书长参加会议,负责协调工作的组织实施;联席会议在三市相关部门设立办公室作为日常办事机构,每半年召开一次协调会议。四是建立城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等联席会议专题小组,尝试建立行政磋商机制和行政互认机制,具体负责沿海开发业绩考核以及区域间专项的对口协作。

      2.实施行政区划调整,突破行政区隔,优化沿海经济带城镇空间布局。一是通过“撤市设区”的方式扩大中心城市辖区范围,增强其集聚功能,完善三大中心城市的功能定位,进一步提高其辐射带动能力。二是加快连云新城、燕尾港镇、大丰港城、如东长沙镇等沿海经济带重点城镇建设,按照空间上的功能分区原则,实施沿海“港口、产业和城镇”联动发展战略。三是全面启动沿海中心镇建设,按照沿海特色、产业集聚、人口集聚和基础设施集聚的原则,调整乡镇结构,扩大乡镇规模,架起县城与乡村要素流动的桥梁,走中心城市、次中心城市和小城镇协调发展的道路。

      3.促进区域内产城融合、产业联盟建设步伐,加快区域经济一体化进程。一是加强区域行政管理体制创新,推动行政区和经济区的融合;通过加大各级干部交流的方式增强区域合作意识,寻求区域治理与发展中互利合作的机会。二是总结沿海三市成立“江苏旅游新干线经济共同体”的成功经验,尝试构建各职能部门间的合作协议,建立定期例会制度协调推进相关工作。三是引导各类企业加强联合协作,发挥产业组织在区域合作中的重要作用;形成产业专业化的分工体系,防止恶性竞争,避免重复建设,优化地区产业布局,通过企业的联合协作,整合资源要素,做大做强现代产业。

      4.统筹制定区域发展规划,科学规范使用沿海各类资源。一是增强生态开发观念,加快生态城市、生态农村和生态产业的发展,推进产品的生态开发。二是明确沿海地区低碳经济发展战略领域,加大控源截污力度,将环境容量作为区域生产力布局的重要依据。三是大力发展环境产业,加大环境产业投资力度,加快与韩日新加坡和台湾地区合作,打造国家级环保产业基地,引导资金流向环境产业,促进有利于资源节约、替代和循环利用的技术和产品的开发和推广。四是建立和完善沿海地区突发性环境污染事故应急制度,建立健全江苏沿海地区生态安全预警机制,广泛听取社会公众的意见,吸收社会力量广泛参与区域治理。

      5.增强省级政府的统筹作用,完善省级政府的纵向协调机制。一是发挥省政府引导作用,加强江苏沿海城市经济板块与苏锡常等其他经济板块的协调工作,避免不同地区之间产生产业同构、区域规划冲突等问题;通过不同地区工业园的合作,加强发达地区产业的转移和欠发达地区的产业承接工作,提高区域经济发展的协同性和整体性。三是在区域政策上突出经济、社会、生态全面协调发展的目标指向,构建江苏沿海地区各级政府绩效评估体系,加大区域整体协调发展的指标权重,引导区域政府从单纯注重经济增长向区域经济社会全面、协调可持续性发展。四是通过优化区域GDP增减机制和财政收入补偿机制,建立突破行政区划限制的地区利益分配机制。

        

      



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